工商融資-地方政府投融資平台蘊藏巨大風險

來源: 代書    發佈時間:2010/6/1 下午 05:35:01
工商融資,自2009年年初以來,我們先後走訪了5個省,與當地的各類投融資平台、地方政府相關部門、各類銀行以及中央相關部門的分支機構等方面進行了數十場座談,就地方政府投融資平台問題廣泛聽取各方意見。現將調研成果初步整理如下。
自2009年年初以來,我們先後走訪了5個省,與當地的各類投融資平台、地方政府相關部門、各類銀行以及中央相關部門的分支機構等方面進行了數十場座談,就地方政府投融資平台問題廣泛聽取各方意見。現將調研成果初步整理如下。

一、地方政府投融資平台的形成與現狀

近年來,為了促進地方經濟的發展、加快推進城市化進程,一些地方政府進行了投融資體制創新,相繼建立了一些隸屬於地方政府的投融資平台。

所謂投融資平台,是指由地方政府發起設立,通過劃撥土地、股權、規費、債券、稅費返還等資產,組建一個資產和現金流均可達到融資標準的地方國有企業或企業集團,必要時輔以地方財政的變相擔保或由地方人大出具“安慰函”作為還款承諾,以實現平台的對外融資,並將資金主要投入於市政基礎設施建設及公用事業(1937.941,-27.03,-1.38 %)等領域。

目前,投融資平台形式多種多樣,運作模式各異。按照法律性質劃分,可分為企業法人、事業法人和機關法人。按照平台功能劃分,主要有經營性平台和融資性平台。按照收入劃分,又可分為有自營收入、有一定自償能力的平台和沒有自營收入、缺乏自償能力的平台兩類;後一類投融資平台的主要職能是融資,至於融到資金的投向以及還款來源方式等並不規範,存在著舉債主體與資金使用主體相互分離的現象。

投融資平台的產生有著深刻的歷史背景和客觀的現實原因。改革開放以來,隨著地方經濟的快速發展和城市化進程的不斷加快,社會公眾對基礎設施的需求快速增長,然而相關供給卻嚴重滯後。供給滯後的一個重要原因又在於在地方財力有限的情況下,現行《預算法》明確限制地方政府舉債融資,因此,地方政府只有採取變通的做法,即通過設立投融資平台來對外進行融資。

我國的投融資平台最早起源於上海。於20世紀90年代初組建的上海市城市建設投資開發總公司[上海市城市建設投資開發總公司(簡稱上海城投)成立於1992年7月,是經上海市人民政府授權從事城市基礎設施投資、建設和運營的大型專業投資產業集團公司。 2003年5月起,該公司從上海市建設和管理委員會劃入市國有資產監督和管理委員會管轄],其業務涵蓋了各類公共基礎設施,其下設有多家實體公司。上海市政府設立平台的目的是以資本手段代替傳統的行政手段。平台的融資模式主要有兩個方面,一是由上海市城市建設投資開發總公司通過發行建設債券來籌措資金;二是發展項目融資,通過與投資者簽署“特許權協議”,利用公開招標方式來選擇投資者,對缺乏現金流的城市基礎設施項目給予投資者以現金流補貼,以吸引和保証投資者的利益。

原上海市委副秘書長黃奇帆赴重慶履任之後,將上海經驗帶到了重慶。重慶市很快建立了八大投融資平台[八大投資公司分別是:重慶市水利投資(集團)有限公司(水投集團)、重慶市地產集團、重慶渝富資產經營管理公司、重慶交通旅遊投資集團有限公司(原名重慶高等級公路建設投資有限公司)、重慶市城市建設投資公司、重慶市水務控股(集團)有限公司、重慶高速公路發展有限公司、重慶市開發投資有限公司],從而為地方政府投融資平台樹立了樣板。重慶市八大投資集團的運作模式主要是:把原來由政府直接投資的行政方式,轉變為由建設性投資集團向社會融資為主的市場化方式,從根本上改變了城市基礎設施建設的投融資機制,形成了政府主導、市場運作、社會參與的多元投資格局。其具體做法是:地方政府把城市資產無償劃撥給投資公司,使投資公司的資產規模達到一定的貸款條件,投資公司根據政府對相關建設提出的要求主要向銀行籌措資金,然後再將籌措來的資金轉借給項目法人。重慶城投模式的關鍵是“儲地-融資-建設”循環,在保證城市基礎設施建設投資的同時,也提高了投資公司自身的投融資能力。

自2008年11月實施積極財政政策和適度寬鬆的貨幣政策以來,地方政府投融資平台的作用迅速凸顯。尤其是2009年3月中國人民銀行與中國銀行(4.10,0.01,0.24%)業監督管理委員會聯合發布《關於進一步加強信貸結構調整促進國民經濟平穩較快發展的指導意見》中提出:“支持有條件的地方政府組建投融資平台,發行企業債、中期票據等融資工具,拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”,更被地方政府視為對投融資平台的肯定和鼓勵。

過去,投融資平台只集中於省一級,至多到地級市;現在,大部分縣級市甚至區縣也都設立了投融資平台。過去,一級政府只擁有兩三家或三四家投融資平台;現在,許多地方一級政府就擁有十來家甚至十幾家各類投融資平台。過去,給投融資平台貸款的主要是國家開發銀行一家,是地方政府求銀行,屬於“貸方市場”;現在,尤其是2008年年底以來,各家商業銀行蜂擁而至,在一些地區甚至出現了競相給投融資平台發放貸款的局面,因而變成了銀行求地方政府,屬於“ 借方市場”。過去,國家開發銀行在給地方平台發放貸款時還可以從地方政府手中盡可能多地獲取一些必要的財政經濟相關信息;現在,由於商業銀行之間出現了競爭性放貸的局面,因此貸款條件被不斷放鬆。

據有關方面初步統計,目前全國共有各級政府投融資平台3800多家,其中70%以上為縣區級平台公司。 2008年初,全國各級地方政府投融資平台的負債總額約為1萬多億元,到2009年中,迅速上升到5萬億元以上,其中絕大部分來自於銀行貸款。

此外,作為投融資平台重要融資渠道的城投債,2009年以來也在快速增長。在2005年至2008年年底的4年時間裡,城投債的發行總量只有1585億元。而2009年的前8個月,全國共發行城投債64只,融資總規模達845.5億元,也就是說,2009年前8個月城投債的發行規模已經占到過去4年發行總量的一半以上。

二、地方政府投融資平台潛藏著巨大風險

投融資平台的出現,拓寬了地方政府的投融資渠道,提高了地方政府對各種資源的綜合運用能力,也使得城市基礎設施建設項目的運作更加市場化、專業化,同時,也為吸納商業銀行貸款提供了一個重要的平台。

但是另一方面,一些地方政府投融資平台的運作很不規範,潛伏著巨大的風險,甚至成為將金融風險與財政風險進行捆綁的一個主要渠道。

(一)“小馬拉大車”,自身負債率過高

一方面,一些投融資平台中存在著資本金不足或資本金不實以及抽逃資本金的現象,一些地方政府甚至採取各種變通手法向平台注入不實資產“濫竽充數”。

另一方面,目前投融資平台的總體負債水平都相當高,負債率普遍超過80%或者更高。

(二)治理結構不健全,高管中官員居多

目前,一些投融資平台的法人治理結構很不健全,缺乏嚴格的管理規範。尤其是平台的高管人員,大多是由原政府官員擔任,缺乏必要的企業經營管理經驗及風險防範常識,因此在投融資的過程中往往容易發生重大的決策失誤。

(三)擔保承諾不規範,對土地升值依賴過大

投融資平台在融資過程中,常常需要依靠地方財政出具變相擔保或由當地人大出具“安慰函”才能夠從銀行獲得貸款,而這些變相擔保或“安慰函”又大多是建立在土地價格上漲預期基礎之上的。如果地價上漲,土地順利出讓且價格較高,那麼地方政府就可以獲得豐厚的土地出讓金,從而順利償還貸款;但如果地價下跌,土地出讓困難,則還款就會發生困難,地方政府就必須動用其他方式來償還貸款。

(四)部分項目效益不高,償債責任主體不明確

目前,投融資平台大多缺乏舉借債務的總體規劃,對所投項目有時缺乏嚴格、科學的項目論證,容易造成資金使用上的嚴重浪費,導致平台的經濟效益低下,投入產出效率過低。並且由於平台的債務最終償還主體及投資失誤的責任主體都不十分明晰,一旦發生還款困難,最終責任人是誰、地方政府是否會出面償債,對銀行和投資者而言其實並不十分清楚。

(五)地方財政風險過大,對平台擔保有名無實

在平台融資過程中,雖然地方政府會想方設法提供變相擔保或承諾,但由於多數地方政府自身的財政風險已經很大,隱性債務水平已經很高,再加上一些地方的平台公司數目過多,地方政府的這些擔保或承諾往往是“一女多嫁”,重複運用,因此許多擔保、承諾實際上是有名無實。一旦平台還債發生困難,其背後的地方政府實際上是沒有能力替平台還債的。

  (六)多頭借款,違規挪用

由於城市基礎設施建設項目一般所需資金規模都比較大,因此投融資平台往往需要從多家銀行分別借款,然後將藉來的資金放入一個統一的“資金池” 裡,再根據工程進度的需要隨時提取。這樣做雖然方便了平台的資金使用,但卻給貸款銀行帶來很大風險,使其無法對貸款資金的使用進行有效監控,更無法防範信貸資金被違規挪用的風險。

  (七)透明度低,系統風險大

由於投融資平台的融資狀況很不透明,不僅商業銀行難以全面掌握,有的地方甚至政府自身也並不完全清楚下屬投融資平台的總體負債和擔保狀況。尤其值得注意的是,投融資平台所潛伏的風險還表現為很強的系統性風險,一旦宏觀經濟走勢發生重大變化(尤其是土地價格下跌)那麼投融資平台所蘊藏的風險,以及商業銀行所面臨的風險就會統統暴露出來;而宏觀經濟變化又不是地方政府或商業銀行自身所能控制的,更不是地方平台自己所能夠左右的,因此應引起中央政府和中央銀行的高度關注。

三、如何防範化解地方政府投融資平颱風險

  (一)規範平台的投融資行為

  1.嚴格定位,推動重組。目前,一些地方的投融資平台數量過多,涉及範圍過寬,導致地方政府對平台的資本金投入捉襟見肘,顧此失彼,從而造成一些平台的資本金不足或不實,並且由於各類平台吸納、佔用了過多的社會資源(主要是銀行貸款),造成對民間企業產生的擠出效應,不利於調動民間資本的積極性。

因此,有必要製訂相關法律法規,對投融資平台進行準確定位,將其限制在一定的、必須的、合理的領域之內(主要是城市基礎設施、公益事業領域) (日本的《地方公營企業法》將地方公營企業的業務範圍嚴格限制在上下水道、工業用水道、軌道交通、汽車運輸、鐵路、電器設備、煤氣管道等7項業務。此外,還加上《醫療法》中規定的公立醫院),並以此為目標,推動地方平台進行兼併重組。

  2.做實資本金,限制負債率。對地方投融資平台的資本金狀況進行統一檢查,並在此基礎上,對於那些資本金不足或不實的平台,應限期做實。

另外,對於地方平台的負債率,國家有關部門應做出統一規定,並與當地政府財政狀況掛鉤(並表核算)。

3.健全治理結構,培訓平台高管。應當規範地方平台的公司治理結構,提高平台的經營水平和運營效率。並且地方平台肩負著地方城市建設投融資的艱鉅任務,在融資和投資兩個領域都需要專業化人才,一方面要對現有平台的高管人員進行專業培訓,盡快提高高管人員素質;另一方面要改進平台領導的任用機制,盡可能地從經理人市場招聘職業經理人。

4.加強信息披露,規範平台行為。要建立和完善地方投融資平台的信息披露制度。首先要明確平台應當披露的信息範圍,包括平台的資本金狀況、負債規模、承擔建設項目的基本情況、項目貸款情況、項目擔保情況以及貸款資金使用情況等。通過信息披露來強化投資者以及放貸銀行對平台的監督,完善對地方投融資平台的風險控制機制。

  (二)規範地方政府行為

1.明確地方政府對平台的債務責任。根據一些國家的經驗,地方投融資平台(日本稱作“地方公營企業”)雖然形式上是企業,但實際上是地方政府的一部分,因此不能只負有限責任;地方政府實際上就是地方投融資平台所負債務的最終責任人。為此,地方投融資平台的任何舉債行為都需要經過當地最高行政首長親自批准並由當地議會表決通過。

有鑑於此,我國應盡快出台相關法律法規,明確規定地方政府是投融資平台債務的最終責任人。並且,地方投融資平台的所有舉債行為也都應經過地方政府的批准和當地人大的認可。

但是,為了提高投資者和商業銀行對投融資平台舉債行為的風險意識,因此似可增加一條規定,即當地方政府作為最終責任人出面償債時,只負責償還本金,不一定負責支付利息。

2.建立健全地方政府債務管理體制。應建立健全地方政府的債務管理體制,加強地方政府對平台債務的集中統一管理,克服目前地方投融資平台債務多頭管理、各自為政、地方政府對平台債務規模與債務資金使用及償債能力缺乏全面把握的不利局面。

  3.建立地方政府償債基金。地方政府應當建立與地方投融資平台債務規模相適應的償債基金,並製訂地方投融資平台債務償還管理辦法,規定相應的償債程序。在地方投融資平台經過種種努力仍然無法償還債務的情況下,應由地方政府動用償債基金進行兜底。

  4.加強地方財政信息披露。鑑於地方政府是地方投融資平台債務的最終責任人,因此,對於地方政府的總體財政狀況以及負債情況,包括地方政府下屬所有平台的總體負債情況,都應當加以披露,以供投資者和商業銀行在投資或放貸時參考。

  (三)規範商業銀行行為

1.加強對地方政府投融資平台的風險評估。商業銀行在對地方政府投融資平台進行貸款時,除了要看項目本身的經濟效益和平台總體的經營狀況以外,還要看其背後的地方政府財政狀況如何,要全面評估項目風險、平颱風險和地方財政風險,並建立風險綜合評估公式。

2.加強對地方投融資平台貸款集中度的控制。貸款集中度是關係到銀行信貸資產安全的重要因素。目前監管當局製定了兩個指標,一是最大的單一客戶貸款額不能超過銀行淨資產的10%,二是前十大客戶貸款總額不得超過淨資產的50%。

我們認為,對於地方投融資平台的貸款集中度應有更加嚴格的規定,至少前十大客戶中地方平台所佔比重不得超過一半。

3.加強對地方投融資平台貸款使用的監管。商業銀行對地方投融資平台的貸款應當做到專款專用,應防止地方投融資平台將所貸資金在項目之間甚至平台之間任意挪用,應當增加地方投融資平台貸款使用的透明度,以保證銀行貸款的安全性和可控性。

  (四)發行地方債替代銀行貸款

應積極拓寬融資渠道,創新融資工具,特別是通過市場化發行地方債來替代目前的銀行貸款方式。這樣做的好處是,一方面由地方政府發債來從事基礎設施建設,可以強化地方政府的責任感和約束力,明確債務主體;另一方面,又可以藉助資本市場的力量來約束地方政府的舉債行為,規範地方平台的經營運作。